Coronavirus und Recht – Gibt es einen Entschädigungsanspruch nach dem IFSG?

Gibt es eine Entschädigung nach dem Infektionsschutzgesetz?

Grundsätzlich enthält das Infektionsschutzgesetz (IFSG) eine Regelung zu Entschädigungen in dem Fall, in dem ein Betrieb aufgrund einer behördlichen Verfügung geschlossen wird. Wörtlich heißt es im § 56 Abs. 1 IFSG

„Wer auf Grund dieses Gesetzes als Ausscheider, Ansteckungsverdächtiger, Krankheitsverdächtiger oder als sonstiger Träger von Krankheitserregern im Sinne von § 31 Satz 2 Verboten in der Ausübung seiner bisherigen Erwerbstätigkeit unterliegt oder unterworfen wird und dadurch einen Verdienstausfall erleidet, erhält eine Entschädigung in Geld.“

Weiter heißt es in § 56 Abs. 4 IFSG

„Bei einer Existenzgefährdung können den Entschädigungsberechtigten die während der Verdienstausfallzeiten entstehenden Mehraufwendungen auf Antrag in angemessenem Umfang von der zuständigen Behörde erstattet werden. Selbständige, deren Betrieb oder Praxis während der Dauer einer Maßnahme nach Absatz 1 ruht, erhalten neben der Entschädigung nach den Absätzen 2 und 3 auf Antrag von der zuständigen Behörde Ersatz der in dieser Zeit weiterlaufenden nicht gedeckten Betriebsausgaben in angemessenem Umfang.“

So wie es das Gesetz bestimmt, steht fest, dass das IFSG ausdrücklich Entschädigungen vorsieht. Diese Entschädigungen gelten aber nach dem Gesetzeswortlaut nur, wenn

• die Behörde
• gegenüber einer ganz konkreten Person
• aufgrund der Eigenschaft als Ausscheider, Ansteckungsverdächtiger, Krankheitsverdächtiger oder sonstiger Träger von Krankheitserregern

die berufliche Tätigkeit ganz oder teilweise untersagt.

Wenn diese Voraussetzungen vorliegen, ist ein Entschädigungsanspruch dem Grunde nach aus dem IFSG gegeben.

Haben die zuständigen Behörden die Tätigkeit konkret ganz oder teilweise untersagt?

Die Frage, ob die Tätigkeit untersagt worden ist, ist das Kernthema aktueller juristischer Auseinandersetzungen.

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Die Frage, ob die Tätigkeit untersagt worden ist, ist das Kernthema aktueller juristischer Auseinandersetzungen. Sie ist eigentlich mit einem nein zu beantworten. Was zunächst paradox klingt, lässt sich erklären.

Wer hier weiterkommen will, muss sich die Vorschriften genau ansehen. Es gibt zum einen konkrete behördliche Tätigkeitsverbote gegenüber ganz konkret bezeichneten Personen – also Personen, die mit einer Krankheit im Sinne des IfSG befallen sind. Auf der anderen Seite sind Verbote angeordnet worden, dass bestimmte Geschäfte gegenüber einer Vielzahl von Personen bzw. Betrieben geöffnet werden – d. h. also Betriebe geschlossen werden müssen.

Faktisch bewirkt beides das gleiche: der betroffene Betrieb darf nicht öffnen. Entweder darf er nicht öffnen, weil der Inhaber einem Tätigkeitsverbot und der Betrieb einer Quarantäne unterworfen wurde oder der Betrieb darf nicht öffnen, weil es die Rechtsverordnung verbietet.

In nahezu allen Bundesländern haben die Landesbehörden Rechtsverordnungen erlassen, mit denen der Betrieb in verschiedenen Wirtschaftszweigen ganz oder teilweise untersagt, also verboten wurde. Bei diesen Rechtsverordnungen handelt es sich Recht, das von allen Menschen und Unternehmen zu befolgen ist.

Diese Rechtsnormen, die von den Landesbehörden stammen, gelten also unmittelbar gegenüber jedermann. Es muss also nicht noch zusätzlich das in der Rechtsverordnung ausgesprochene Verbot zusätzlich durch eine konkrete Maßnahme der Behörde (= Verwaltungsakt) gegenüber jedem einzelnen Betroffenen umgesetzt werden. Das Verbot gilt also schon mit dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung selbst.

Genau da liegt aber der „Schlüssel“ und der entscheidende juristische Knackpunkt. Die zuständigen Gesundheitsbehörden haben also keine vollständige oder teilweise Untersagung des Betriebes für konkrete Personen durch Verwaltungsakt ausgesprochen, sondern die Verbote, Geschäfte zu öffnen, existierten bereits schon aufgrund der jeweiligen Rechtsverordnung.   Daher muss die Frage, ob eine Behörde gegenüber dem Einzelnen eine Untersagung im rechtstechnischen Sinne verfügt hat, mit einem Nein beantwortet werden.

Bestehen trotzdem Entschädigungsansprüche nach dem IFSG?

Geht man also streng vom Wortlaut des IFSG aus, gibt es keine Entschädigungsansprüche, denn es fehlt bereits an einer konkreten behördlichen Maßnahme nach § 31 IFSG. Das ist aber nicht das Ende der Prüfung.

Hier nun muss man sich die Grundlagen für die Rechtsverordnungen der jeweiligen Landesregierungen anschauen. § 32 IFSG enthält für Verordnungen der Landesregierungen folgende Ermächtigung:

„Die Landesregierungen werden ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Die Landesregierungen können die Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf andere Stellen übertragen.“

Mit anderen Worten – das, was das IFSG als Eingriffsermächtigung mit konkreten Maßnahmen wie z.B. Tätigkeitsverbote ausgesprochen von einzelnen Behörden vorsieht, ist auch durch Rechtsverordnungen möglich. Mit anderen Worten – das IFSG sieht Verbote auch durch Rechtsverordnungen ausdrücklich vor und auf eine konkrete Maßnahme durch die Behörde (= Verwaltungsakt) kommt es nicht an.

Wenn aber das IFSG in § 56 Abs. 1 S. 1 vorsieht, dass eine Entschädigung zu zahlen ist, wenn also ein Verbot nach § 31 IFSG durch die Behörde – also durch einzelnen Verwaltungsakt – erfolgt, muss dies im Umkehrschluss erst recht gelten, wenn nicht die Behörde mittels eines einzelnen konkreten Verwaltungsakts tätig wird, sondern aus Gründen des Infektionsschutzes die hierzu ermächtigte Landesregierung entsprechende Rechtsvorordnungen erlässt.

Gerade weil es auf das gleiche Ergebnis hinausläuft – nur eben mit dem Unterschied, dass das Verbot einmal durch Verwaltungsakt nur gegenüber einem und ein anderes Mal durch Rechtsverordnung gegenüber mehreren Betroffenen ausgesprochen wird – können und müssen die Entschädigungsregeln des IFSG auch auf die Verbote durch Rechtsverordnungen Anwendung finden.

Was sagt die Bundesregierung zu Entschädigungsansprüchen wegen coronabedingter Schließungen?

Die Bundesregierung hat in Zusammenarbeit mit den Ländern eine Internetseite für Entschädigungen nach dem IFSG online geschaltet. Auf ihr liest man zu der Frage, ob auch Unternehmer, die von Betriebsschließungen betroffen sind, Ansprüche haben können:

„Die angeordneten Schließungen von Geschäften, Betrieben, Freizeiteinrichtungen, Sportstudios, Friseuren oder die Untersagung von Veranstaltungen sind kein Tätigkeitsverbot im Sinne des Gesetzes.“

Mit dem Gesetz meint die Bundesregierung das IFSG. Das ist aber ein Zirkelschluss per excellence. Natürlich bildet das IFSG nicht die Grundlage für die konkrete Schließung. Das IFSG bildet aber die Grundlage für die Verordnungen in den Ländern mit den im IFSG genannten Handlungsoptionen – zu denen eben die Betriebsschließungen gehören.

Es macht zumindest nach unserer Auffassung keinen Unterschied, ob die Betriebsschließung bzw. das Tätigkeitsverbot durch die zuständige Behörde auf dem IFSG selbst beruht oder aber auf einer Rechtsvorordnung durch die Landesregierung, die durch das IFSG ausdrücklich zugelassen ist. Die Fälle sind vergleichbar.

Was sagen die Gerichte zu Ansprüchen auf Entschädigung?

Vor allem die Verwaltungsgerichte haben sich bisher mit dem IFSG auseinandersetzen müssen.

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Vor allem die Verwaltungsgerichte haben sich bisher mit dem IFSG auseinandersetzen müssen. Dabei ging es vor allem darum, dass sich Inhaber von Gewerbetrieben, die von den Verordnungen betroffen waren, gegen die Schließungen zur Wehr gesetzt haben.

Verwaltungsgerichte bestätigen Rechtsverordnungen

Sofern es um die Schließung generell – also nicht die Begrenzung auf bestimmte qm-Zahlen – ging, waren die Verfahren bis auf ganz wenige Ausnahmen alle erfolglos. Im Wesentlichen haben die Verwaltungsgerichte die Schließungen bzw. Verbote zu Öffnen auf Basis des IFSG bzw. den darauf beruhenden Rechtsverordnungen für zulässig erachtet. Die Verbote wurden in den Entscheidungen also als nicht rechtswidrig eingestuft.

Landgericht Heilbronn verweigert zu Unrecht Entschädigung

Inzwischen hat sich auch ein Landgericht mit der Thematik befasst. In einem vor dem Landgericht Heilbronn (LG Heilbronn) geführten Rechtsstreit ging es darum, dass ein Friseur-Betrieb eine Entschädigung verlangte.

Das LG Heilbronn hat sich mit verschiedenen Anspruchsgrundlagen auseinandergesetzt. Es erkennt an, dass die Verbote aufgrund der Rechtsverordnungen vom IFSG gedeckt sind; also nicht durch Verwaltungsakte einzelner Behörden, wie z. B. Gesundheitsämter.

Dann merkt das LG Heilbronn aber, worauf das hinauslaufen würde, wenn man diesen Gedankengang konsequent zu Ende denken würde. Es führt aus, dass es für die durch das IFSG gedeckten Maßnahmen aufgrund von Rechtsverordnungen eben gerade keine Regelung für Entschädigungen gibt, wie dies eben bei Einzelmaßnahmen der Behörde gegenüber Einzelnen der Fall ist. Das LG Heilbronn erkennt sogar eine „planwidrige Regelungslücke“ in dem Gesetz.

Wenn Juristen eine planwidrige Regelungslücke entdecken, versuchen sie diese zu schließen. In aller Regel geht man dann hin und verknüpft die nicht geregelte Situation mit einer vergleichbaren Situation und deren Ergebnis. Man wendet z.B. Vorschriften entsprechend – analog – an. Mit anderen Worten: eine Regelung, die den nicht geregelten Fall eben gerade nicht enthält, wird im Anwendungsbereich erweitert. Das Ergebnis wäre dann zwangsläufig gewesen, dass das Gericht eine Analogie hätte ziehen müssen.

Genau das hat das LG Heilbronn nicht getan, sondern hat sich über dogmatische Aspekte hinweggesetzt. Es hat argumentiert, dass es diese Lücke zwar gebe, diese aber nicht zu einem Anspruch führen würden, denn – und das muss man sich mal auf der Zunge zergehen lassen – der dortige Antragsteller habe ja bereits staatliche Leistungen aus dem „Rettungsschirm“-Paket der Bundes- bzw. Landesregierung erhalten.

Auch andere Ansprüche, die in diesem Zusammenhang gern zitiert werden, wie z.B. Ansprüche aus dem enteignenden Eingriff oder dem enteignungsgleichen Eingriff oder dem Aufopferungsanspruch spricht das Gericht zwar an, verneint diese aber aufgrund der spezialgesetzlichen abschließenden Regelung durch das IFSG. Im Ergebnis lehnt das LG Heilbronn den Anspruch damit ab.

Was sagt die Kanzlei Göddecke Rechtsanwälte?

Um es auf den Punkt zu bringen: Das Urteil ist dogmatisch – also nach der Gesetzessystematik – nicht haltbar. Wir möchten hier nicht auf Differenzierungen in der Anspruchsgrundlage und der Anspruchshöhe eingehen. Wir sehen Fragen, die das Urteil unweigerlich aufwirft:

1. Wenn der dortige Kläger keinen Anspruch hat, weil er bereits Geld als „Subvention“ erhalten hat, was ist dann mit denen, die kein Geld über die Soforthilfe erhalten haben?
2. Wenn die Soforthilfe nicht ausreicht, weil der Schaden größer ist – was meist der Fall sein dürfte – gibt es dann den darüber hinausgehenden Schaden, wenn dieser von der Soforthilfe nicht abgedeckt wird?
3. Wenn die Soforthilfe in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich ist, kann man dann den Betrag, um den die Soforthilfe eines Landes betragsmäßig unter der eines anderen Bundeslandes bleibt, geltend machen?

Allein diese Fragen zeigen, dass die Sache vom LG Heilbronn noch nicht wirklich vernünftig entschieden ist.

Das deckt sich auch mit den Erfahrungen, die wir derzeit bei der Durchsetzung der Ansprüche auf Entschädigung machen. Es hat ein wenig den Anschein, als wisse die linke Hand nicht, was die rechte Hand tut. Es scheint, als wollten die Richter die wirklich saubere und in sich schlüssige Argumentation aus Angst vor den Konsequenzen von sich wegzuschieben.

Um es klar zu sagen, uns ist durchaus bewusst, welche Folgen ein Entschädigungsanspruch nach dem IFSG auch für die Fälle hätte, in denen durch Rechtsverordnung ein Verbot für eine Öffnung ausgesprochen wurde. Fünf- bis sechsstellige Beträge pro Betrieb sind keine Seltenheit und sind schnell erreicht.

Gleichwohl sollte man dann aber auch so offen sein, und den Betroffenen mitteilen, dass es die Soforthilfe genau die Entschädigungen sein sollen, die der Staat sich so vorgestellt hatte.

Insbesondere vor dem nun geplanten 2. Rettungsschirm mit bis zu 50.000 € pro Unternehmen wäre dies wünschenswert. Solange diese Klarstellung nicht von Gerichten gesprochen wurde, müssen die Ansprüche gerichtlich durchgesetzt werden. Inzwischen haben wir auch die erste Klage gegen das Land Rheinland-Pfalz eingeleitet.

Die Chancen und Risiken solcher Verfahren können wir mit Ihnen gern erörtern. Hierzu können uns Betriebsinhaber gern für eine kostenlose Erstberatung ansprechen.

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